Preiskovalna komisija ne more samostojno posegati v zasebnost posameznikov

V petintridesetih letih slovenske državnosti je v parlamentu potekalo 43 parlamentarnih preiskav. Pregled tem, ki so jih obravnavali poslanci, izrisuje celoten družbenopolitični univerzum slovenskega naroda, začenši s povojnimi poboji in trgovino z orožjem. Pod drobnogledom so bili nabave v zdravstvu, menedžerski prevzemi, privatizacija, korupcija, terorizem, vohuni, Teš 6, banke, mediji, izbrisani, avtoceste, pravosodje … in nenazadnje tudi protikovidni ukrepi.

Poslanci lahko preiskujejo malone karkoli in kogarkoli. Ustava določa, da imajo pri tem »smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi«. Preiskujejo lahko ravnanje posameznih politikov, nosilcev oblasti, institucij in podjetij.

Na zasedanjih se je doslej odvrtela že vrsta ikoničnih prizorov. Zaslišani so bili politični velikani – Milan Kučan o aferi JBTZ, Janez Janša, med epidemijo leta 2022 opremljen z medicinsko masko, o financiranju SDS, Janez Drnovšek o dogodkih v osamosvojitveni vojni.

Borut Pahor je kot predsednik republike odgovarjal na vprašanja o domnevnem pranju milijarde dolarjev iranskega denarja, ko je bil še premier, Alenka Bratušek kot nekdanja premierka o sanaciji bank in zlorabah bančnega sistema. 

Parlamentarne preiskave pa lahko zajamejo tudi posameznike z obrobja politične scene, ki niso politiki. Znamenito je denimo zaslišanje davčnega svetovalca Roka Snežiča, ki so ga, kot so poročali mediji, poslanci iskali z detektivom in mu je grozila prisilna privedba. Pred poslanci je že sedel tudi sin ljubljanskega župana Jure Janković. Branil se je z molkom.

Komisija, ki je v letih 2016–2018 preiskovala zlorabe in sanacijo bank, je zoper nekatere priče, bančne uslužbence, zaradi suma krivega pričanja snovala kazensko ovadbo. Po sklepu komisije je strokovni svetovalec pripravil dve ovadbi, nakar so ju obravnavali pristojni organi. 

Preiskovalna komisija je decembra 2024 zaslišala tudi Borisa Tomašiča, direktorja ter odgovornega urednika medijskih družb NovaTV24.si in Nova hiša. Preiskovali so njuno poslovanje s Telekomom Slovenije, finančne tokove iz Madžarske ter financiranje prek državnih podjetij.

Novela zakona bistveno ne spreminja posegov v zasebnost

»Kdo lahko postane tarča? Novinarji. Sindikalisti. Žvižgači. Člani civilnih iniciativ. Podpisniki peticij. Organizatorji in udeleženci protestov. Politični nasprotniki oblasti. Vsakdo, ki si upa misliti s svojo glavo,« so junija letos zapisali aktivisti civilnodružbene kampanje Proti politični policiji. 

Povod za izjavo je bila novela zakona o parlamentarni preiskavi, ki jo je državni zbor po skrajšanem postopku sprejel na izredni seji 26. maja. Z njo so posamezniki in več državnih institucij izgubili možnost zahteve za presojo ustavnosti akta, s katerim se odredi parlamentarna preiskava.

Skupina državljanov je 10. junija začela zbirati podpise za razpis referenduma. V pobudi so opozorili, da novela zmanjšuje nadzor nad parlamentarnimi preiskavami in omogoča posege v zasebnost posameznikov brez zadostnega pravnega varstva.

Na družbenih omrežjih so se pojavile trditve, da bodo lahko člani preiskovalnih komisij, torej poslanci, posegali v zasebnost preiskovancev, denimo z vpogledovanjem v zasebno komunikacijo, elektronsko pošto in druge oblike komunikacije. Takšni posegi naj bi lahko doleteli tudi do oblasti kritične posameznike.

Podobno je v izjavi za javnost dejal Pavol Szalai, direktor praške pisarne organizacije Novinarji brez meja (RSF). Med drugim je navedel, da spremenjeni zakon »politikom omogoča dostop do novinarjevih klicev, sporočil in virov«.

Ustavnopravna pooblastila poslancev so res široka, a niso vseobsegajoča. Zakon o parlamentarni preiskavi namreč zagotavlja varstvo tajnosti pisem in drugih občil ter nedotakljivost človekove zasebnosti. Določa tudi, da se lahko prisilni ukrepi, kot so privedba, hišna in osebna preiskava ter zaseg predmetov, izvajajo le, če jih odobri sodišče. 

Ustava varuje zasebnost posameznikov ter zagotavlja pravico do pravnega sredstva zoper odločitve sodišč in drugih organov. Kot izhaja iz komentarja ustave, ima vsakdo pravico do varovanja svojega zasebnega življenja, pri čemer država in drugi posamezniki ne smejo neupravičeno posegati v to področje. 

Ustava izrecno varuje tudi tajnost pisem in drugih oblik komuniciranja. V komentarju ustave je poudarjeno, da so komunikacije posameznika varovane pred neupravičenimi posegi, omejitve varovalk pa so dovoljene le v izjemnih primerih – če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države – pod pogoji, ki jih določa zakon, in na podlagi sodne odredbe.

Vprašanje pravnih sredstev zoper konkretna parlamentarnopreiskovalna dejanja je ustavno sodišče že presojalo – na podlagi pobud dveh sodnikov oziroma zahteve sodnega sveta, pri čemer je bilo v središču presoje razmerje med sodno in zakonodajno vejo oblasti. V sklepu iz leta 2021 je ustavno sodišče sklicujoč se na preteklo ustavnosodno prakso iz leta 2000 pojasnilo, da je zoper posamezne ukrepe, kot je pridobivanje zasebnih podatkov preiskovanca, zagotovljeno sodno varstvo.

Za nekatere primere – med drugim za hišno in osebno preiskavo ter zaseg predmetov – sodno varstvo izrecno določa že zakon o parlamentarni preiskavi. Ustava pa določa, da kadar sodno varstvo ni zagotovljeno z zakonom, lahko oškodovanci sprožijo upravni spor na podlagi drugega odstavka 157. člena ustave.

Omejevanje možnosti za ustavno presojo

Institut parlamentarne preiskave je leta 1991 uvedla ustava, dve leti kasneje pa sta ga uredila zakon in poslovnik o parlamentarni preiskavi. Kot v knjigi o parlamentarni preiskavi pojasnjuje nekdanji predsednik ustavnega sodišča Miroslav Mozetič, člani preiskovalne komisije ne opravljajo sodne funkcije ali funkcije pregona kaznivih dejanj. 

V primerjavi s kazenskim postopkom, ki se začne zoper konkretno osebo na podlagi utemeljenega suma storitve kaznivega dejanja, je namen parlamentarne preiskave splošnejši: ugotavljanje in ocenjevanje dejanskega stanja v zadevah javnega pomena.

Takšno razumevanje vloge parlamentarne preiskave je letos potrdilo tudi ustavno sodišče, ki je v sklepu o zavrženju zahteve za oceno ustavnosti parlamentarne preiskave v zadevi Gen-I, Star Solar in Gibanje Svoboda pojasnilo, da preiskovalna komisija sicer ima nekatera pooblastila, podobna sodnim, vendar njen položaj ni primerljiv s sodiščem; ne more odločati o kazenski ali civilni odgovornosti niti izrekati sankcij, njene ugotovitve in priporočila pa so zgolj politične narave.

Največja vsebinska sprememba zakona o parlamentarni preiskavi je bila sprejeta konec leta 2024 (novela A), ko je bil zakonu dodan 1.a člen. Ta je določil možnost ustavnosodne presoje akta o odreditvi parlamentarne preiskave na zahtevo fizičnih in pravnih oseb, ki so del preiskave, ter nekaterih državnih organov. Do odločitve ustavnega sodišča o takšni zahtevi preiskovalne komisije ni mogoče imenovati.

Letošnja novela zakona pa zmanjšuje krog upravičencev do zahteve za ustavnosodno presojo akta o odreditvi parlamentarne preiskave. Po novem bi lahko presojo zahtevala le še sodni svet in generalni državni tožilec. Pobudniki referenduma opozarjajo, da novela zmanjšuje možnosti za sodno varstvo preiskovancev.

^{»Tudi novela A, ki je uvedla te možnosti [za ustavno presojo, zajete v veljavnem 1.a členu zakona o parlamentarni preiskavi], je pustila številna druga vprašanja odprta. Osebno ocenjujem, da je zakon o parlamentarni preiskavi problematičen iz številnih razlogov že ves čas od sprejetja, in tega novela A ni spremenila.«}

^{– Špelca Mežnar, nekdanja ustavna sodnica, na okrogli mizi o novem zakonu}

O vprašanju dopustnosti ustavne pritožbe zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave je ustavno sodišče odločalo pred sprejetjem novele iz leta 2024. V odločbi iz leta 2000 je odločilo, da »zaradi tega, ker osebam, ki so vključene v preiskovalni postopek, ni dana možnost izpodbijanja akta o uvedbi preiskave pred sodiščem, ZPPre [zakon o parlamentarni preiskavi] ni v neskladju s pravico do sodnega varstva (23. člen ustave) niti s pravico do pravnega sredstva (25. člen ustave)«. 

V sklepu o začasnem zadržanju iz leta 2021 je ob sklicevanju na ustavnosodno prakso sodišče pojasnilo, da sklep o odreditvi parlamentarne preiskave sam po sebi še ne posega v pravice posameznikov, ki bi lahko bili predmet preiskave ali bi v njej nastopali kot priče. Takšen akt namreč zgolj opredeli predmet in namen preiskave ter ne predstavlja odločitve o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika. Zato zoper njega ustavna pritožba po tedanji ureditvi ni bila dopustna. 

Pravni strokovnjaki so sicer v aktualni debati o zakonu pozornost namenili tudi morebitnim kršitvam med potekom preiskave. Udeleženci okrogle mize o novem zakonu, ki je bila 18. junija letos v Cankarjevem domu, so opozorili, da je procesno varovanje pravic med potekom preiskave v zakonu pomanjkljivo opredeljeno.

Špelca Mežnar, nekdanja ustavna sodnica, je ocenila, da aktualna novela ZPPre ne odpravlja številnih procesnih vprašanj ter da je zakon o parlamentarni preiskavi problematičen že od sprejetja.

Kot eno ključnih pomanjkljivosti zakona je navedla dostopanje preiskovalne komisije do bančnih podatkov. Zakon o bančništvu namreč določa, da so banke dolžne parlamentarni preiskovalni komisiji posredovati podatke o posameznikih, če jih ta zahteva.

Nova koalicija znižuje standarde pravnega varstva preiskovancev

Letošnja novela zakona o parlamentarni preiskavi je bila sprejeta po skrajšanem postopku. Varuhinja človekovih pravic Simona Drenik Bavdek je v mnenju, objavljenem dan pred njenim sprejetjem, opozorila, da skrajšani postopek ni primeren, saj onemogoča širšo javno razpravo, ki je pogoj za demokratično sprejemanje kakovostnih predpisov. 

Na omenjeni okrogli mizi pa je dodala, da je bil z uvedbo 1.a člena leta 2024 dosežen le minimalni standard in da niso bile odpravljene vse pomanjkljivosti zakona. Napovedala je, da bodo pri varuhu človekovih pravic »pregledali sklop členov in izzivov«, o katerih ustavno sodišče še ni odločalo, čeprav bi bilo po njenem mnenju to potrebno za ohranitev legitimnosti instituta parlamentarne preiskave. Varuh človekovih pravic ima možnost neposredno vložiti na ustavno sodišče zahtevo za presojo ustavnosti posameznih predpisov.

Zakonodajno-pravna služba državnega zbora je opozorila, da nova ureditev sodnega varstva za preiskovanca pomeni znižanje dosedanjega standarda njegovega pravnega varstva. Z uveljavitvijo novele zakona bi namreč preiskovanec zaradi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin lahko vložil tožbo v upravnem sporu šele po koncu parlamentarne preiskave – v roku osmih dni po vročitvi končnega poročila parlamentarne preiskovalne komisije.

Vendar tudi to pravno sredstvo ne bi bilo dostopno, če se parlamentarna preiskava ne bi zaključila s poročilom. Takšen izid je pogost: doslej je bilo odrejenih 43 preiskovalnih komisij, s sprejetim poročilom je bilo uspešno zaključenih le dvanajst. Če končnega poročila ne bi bilo, pa tudi pritožba na podlagi zakona ne bi bila mogoča.